注冊會計師行業(yè)規(guī)范管理的意見

    合并的目的是實行規(guī)范化管理，促進行業(yè)健康發(fā)展，更重要的任務是為實現(xiàn)上述注冊會計師行業(yè)發(fā)展目標，研究建立適應我國社會主義市場經濟的注冊會計師行業(yè)規(guī)范化管理體制，制定相應的規(guī)范化管理制度和管理措施，建立以自律為主的“獨立、客觀、公正”的行業(yè)運行機制、培育高效、有序的注冊會計師服務市場。

　　(一)政府對注冊會計師行業(yè)的管理

　　目前我國注冊會計師行業(yè)混亂的一個主要原因是政府有關部門參與過深，干預過多。因此，規(guī)范注冊會計師行業(yè)的管理，首先要擺正政府的位置，轉變職能，正確處理好政府與注冊會計師行業(yè)的關系，從微觀事務管理中擺脫出來，實現(xiàn)其宏觀管理和高層次監(jiān)督。

　　1．政府主管部門對注冊會計師行業(yè)的管理模式

　　鑒于我國國情，政府對注冊會計師行業(yè)的管理可選擇以行業(yè)自律管理為主，政府對其指導、監(jiān)督和宏觀管理。我國1993年10月頒布了《中華人民共和國注冊會計師法》中明確規(guī)定國家兩級財政部門是注冊會計師行業(yè)的主管部門，多年的管理，已經積累了較豐富的經驗，可繼續(xù)管理注冊會計師行業(yè)，職能如下：

　　——制定和頒布相關法律，對注冊會計師行業(yè)的地位、行業(yè)自律組織、會計師事務所的設立、執(zhí)業(yè)資格以及執(zhí)業(yè)行為、違規(guī)處罰進行明確規(guī)定，使注冊會計師行業(yè)可以依法運行。

　　——培育和扶持注冊會計師服務市場，為注冊會計師事務所規(guī)范執(zhí)業(yè)創(chuàng)造條件。改善注冊會計師的執(zhí)業(yè)環(huán)境。

　　——授權注冊會計師行業(yè)組織協(xié)助政府管理部門對行業(yè)的具體業(yè)務進行自律管理。

　　——兩級財政部門依法審批從事注冊會計師業(yè)務的機構，對執(zhí)業(yè)情況進行年度檢查。

　　——國務院財政部門負責制定注冊會計師資格全國考試辦法，并統(tǒng)一制定注冊會計師證書。

　　——各級財政部門依法監(jiān)督會計機構、注冊會計師的執(zhí)業(yè)情況，對會計機構、注冊會計師的違法行為依法進行處罰。

　　2．政府其他管理部門對注冊會計師行業(yè)的管理

　　除了政府主管部門外，根據管理職能，還有一些政府管理部門對注冊會計師行業(yè)進行相關的監(jiān)督和管理，包括：

　　工商管理部門：根據有關法律，工商管理部門對注冊會計師行業(yè)的管理有兩項內容。一是對成立的執(zhí)業(yè)機構進行工商登記；二是對執(zhí)業(yè)機構業(yè)務范圍的監(jiān)督，監(jiān)督會計師事務所的經營活動、檢查其業(yè)務范圍是否合法、考核其經營管理狀況如何，并且每年對執(zhí)業(yè)機構依法進行年檢。

　　民政部門：對中國注冊會計師協(xié)會進行登記注冊，并對其各種活動進行監(jiān)督管理。

　　稅務部門：對注冊會計師事務所的經營活動依法征稅，對違反稅收制度的機構依法進行處罰。

　　3．政府有關部門對注冊會計行業(yè)的監(jiān)督

　　證券監(jiān)管部門、稅務部門等許多政府部門作為需求方，需要注冊會計師提供獨立、客觀、公正的服務。這些部門原來都參與某項鑒證行業(yè)的直接管理，以保證其所管理的業(yè)務和范圍得到有效的執(zhí)行。三師合并后，這些政府部門不應干預注冊會計師行業(yè)，只需要以法律、制度的形式，對注冊會計師提供的服務提出所需要的標準，并按照標準衡量、檢查、監(jiān)督服務質量，對違反者進行懲處。同時，可派專業(yè)人員參與注冊會計師執(zhí)業(yè)標準的制定，根據本身主管業(yè)務的需要，提出相應建議，使注冊會計師行業(yè)提供的服務，能滿足業(yè)務管理的需要。

　　(二)注冊會計師協(xié)會的行業(yè)自律管理

　　我國注冊會計師行業(yè)的發(fā)展模式以行業(yè)自律管理為主，注冊會計師協(xié)會在財政部門的指導下負責注冊會計師行業(yè)的主要管理任務。注冊會計師協(xié)會是注冊會計師行業(yè)業(yè)內人士選舉產生的行業(yè)自律管理的社團組織，在民政部門登記。在統(tǒng)一法律規(guī)范、統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標準、統(tǒng)一監(jiān)督管理的原則指導下，對注冊會計師和執(zhí)業(yè)機構進行監(jiān)督、管理。

　　1．管理組織機構

　　注冊會計師協(xié)會是注冊會計師行業(yè)自律管理的社團組織，管理機構應主要由業(yè)內人士組成。最高權力機構是全國會員代表大會；最高決策機構是行業(yè)代表大會選舉產生的協(xié)會理事會；日常辦事機構是協(xié)會秘書處5行業(yè)協(xié)會可根據管理的需要下設執(zhí)業(yè)準則委員會、資格審查委員會等若干個專業(yè)委員會，負責各方面行業(yè)專項管理工作。根據管理工作需要，各專業(yè)委員會可吸收相關的管理部門(如證券監(jiān)管部門、稅務部門、國有資產管理部門)人員和行業(yè)外的專家參與，以廣泛吸收各方面的意見，保證注冊會計師行業(yè)的獨立性、客觀性和公正性。

　　2．主要管理職能

　　——維護會員權益和行業(yè)利益，促進行業(yè)健康發(fā)展。

　　——制定注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則，執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)道德規(guī)則，監(jiān)督檢查實施情況。

　　——組織實施注冊會計師資格考試、資格認定、注冊登記和年度檢查，監(jiān)督、管理行為規(guī)范。

　　——辦理會計機構設立、申報的有關事項、監(jiān)督執(zhí)業(yè)情況，協(xié)助政府主管部門進行年度檢查。

　　——依法辦理、審批及監(jiān)督、管理境外會計機構和執(zhí)業(yè)人員在境內開展業(yè)務的有關事項。

　　——組織注冊會計師的培訓、交流和研究活動，促進注冊會計師隊伍執(zhí)業(yè)水平的提高。

　　(三)對注冊會計師執(zhí)業(yè)者的管理

　　注冊會計師是注冊會計師行業(yè)的具體執(zhí)業(yè)者，注冊會計師的服務質量代表了整個行業(yè)的業(yè)務水準，對注冊會計師行業(yè)的規(guī)范管理，首先要對具體執(zhí)業(yè)者進行規(guī)范管理。

　　1．建立全國統(tǒng)一的注冊會計師考試、資格注冊制度

　　制度：在《注冊會計師法》的原則規(guī)定下，由行業(yè)主管部門制定《注冊會計師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》、《注冊會計師執(zhí)業(yè)資格考試的實施辦法》，并以行政性法規(guī)形式頒布，體現(xiàn)其嚴肅性。

　　考試：在主管部門的指導下，由中國注冊會計師協(xié)會具體負責注冊會計師專業(yè)資格的全國統(tǒng)一考試工作。“上臺階”性質的專業(yè)資格考試，也由注冊會計師協(xié)會負責。

　　注冊：參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試成績全部合格，并從事審計業(yè)務工作2年以上的，可向當?shù)厥�、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會申請注冊。注冊會計師協(xié)會按規(guī)定批準注冊的，發(fā)給財政部統(tǒng)一制定的《注冊會計師資格證書》。注冊會計師必須成為注冊會計師協(xié)會的執(zhí)業(yè)會員。承認協(xié)會章程；參加一個會計機構的工作，方可執(zhí)業(yè)。對專業(yè)資格考試合格者，經注冊可由政府主管部門授與更高一級的專業(yè)資格。

　　2．對注冊會計師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的管理

　　注冊會計師有義務遵守注冊會計師協(xié)會制定的執(zhí)業(yè)道．德行為準則、執(zhí)行執(zhí)業(yè)工作準則。注冊會計師協(xié)會和政府主管部門對注冊會計師執(zhí)業(yè)進行監(jiān)督，對違規(guī)者依法進行處罰，情節(jié)嚴重的，可依法取消其注冊會計師的執(zhí)業(yè)資格。

　　(四)注冊會計師機構的管理

　　注冊會計師行業(yè)的社會責任要求其保持執(zhí)業(yè)的獨立性、客觀性和公正性。這種行業(yè)特點，首先需要保證注冊會計機構的獨立性，不受任何行政干擾，有獨立發(fā)表審計結論的權利，才能保證其客觀、公正性。其次，對具體執(zhí)業(yè)者也要有嚴格的約束機制。由此，客觀上要求建立一種風險、責任和權利高度統(tǒng)一的組織形式，由機構和執(zhí)業(yè)者承擔執(zhí)業(yè)的經濟和法律責任、嚴格約束自己執(zhí)業(yè)行為的內部運行機制，使執(zhí)業(yè)機構實現(xiàn)“自主經營、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展”。

　　1．注冊會計機構的組織形式

　　根據我國的實際情況和國際上的經驗，規(guī)范我國注冊會計師執(zhí)業(yè)機構的組織形式。

　　首先，完善合伙制的法律體系，建立起一套適用于規(guī)范會計師事務所等中介服務機構實行的合伙制的法律、法規(guī)，對普通合伙制、有限責任合伙制等組織形式給予明確的法律解釋，并據此對現(xiàn)行適用于會計師事務所的法律、規(guī)章制度中有關合伙制的條款進行修改。

　　其次，根據國情，建立完善的注冊會計師執(zhí)業(yè)機構的組織體系，應根據具體情況采取不同的組織形式。其中，普通合伙制約束力強，適用于中、小型會計機構，在改制初期，應成為我國會計機構的主要組織形式；有限責任合伙制有利于機構向規(guī)�；�、區(qū)域化快速發(fā)展，應允許一些比較規(guī)范、發(fā)展較快的會計機構采用此種組織形式；適當發(fā)展個人獨資的會計師事務所，既能滿足中小工商企業(yè)對非審計的會計服務業(yè)務的需要，又能充分發(fā)揮社會會計人員的作用；采取有限責任制的會計機構。要建立嚴格的內部約束機制和風險防范機制，真正做到自我承擔風險。

　　第三，逐步建立和完善個人財產登記制度和共有財產分割制度，解決合伙制實施過程中合伙人承擔無限責任和連帶責任義務時的財產兌現(xiàn)問題，保證合伙人制度的順利實施。

　　第四，建立注冊會計師執(zhí)業(yè)責任風險保險制度。合伙制的會計機構，都有承投無限責任的法律約束條款、雖然強制約束了執(zhí)業(yè)者的執(zhí)業(yè)行為，但會計機構和職業(yè)者且承擔著無限風險，必須建立注冊會計師執(zhí)業(yè)責任風險保險制度，以備發(fā)生執(zhí)業(yè)責任時使用。執(zhí)業(yè)責任風險保險制度，包括三項內容：一是個人執(zhí)業(yè)責任風險保險金，由執(zhí)業(yè)者從個人的收入中提取一部分存放在個人執(zhí)業(yè)責任風險保險金帳戶中；二是建立機構執(zhí)業(yè)責任風險保險基金，從業(yè)務收入中提��；三是由機構向社會保險機構購買執(zhí)業(yè)責任風險保險。

　　2．會計機構執(zhí)業(yè)范圍

　　注冊會計師機構的執(zhí)業(yè)范圍，可根據執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)結構分為幾類。

　　綜合性的事務所：事務所擁有多種專業(yè)資格的專業(yè)人員，在符合有關規(guī)定的前提下，可綜合開展獨立審計、企業(yè)價值評估、稅務代理、會計咨詢等多種業(yè)務；

　　專業(yè)事務所：也可以設立專項服務的專業(yè)服務機構，如企業(yè)價值評估事務所、稅務代理事務所等。專項服務的事務所必須要有相應的專業(yè)資格的專業(yè)人員。

　　要鼓勵會計師事務所進行重組和兼并、合并，向綜合性、規(guī)模化發(fā)展，以適應國際注冊會計師行業(yè)的發(fā)展趨勢。

　　3.機構的準入與管理

　　機構的資質審查：鑒于我國中介市場的發(fā)育狀況，在一定階段內，注冊會計機構的管理仍應實行許可證制度，即由政府主管部門(或由法律授權中國注冊會計師協(xié)會)根據注冊會計師法中關于機構設立的標準和條件進行審批，發(fā)放執(zhí)業(yè)許可證后，到工商部門登記注冊。從長遠模式來看，在建立了規(guī)范的執(zhí)業(yè)市場秩序后，機構的設立，可逐步過渡到依法登記備案制。

　　機構的注冊登記：資質審查后，申請設立的機構可到工商部門登記注冊，工商部門根據規(guī)定的資質條件，并根據《企業(yè)法人登記管理條例》和《公司登記條例》的規(guī)定給予注冊。對我國注冊會計師機構設立的管理應采取開放態(tài)度，即不分什么行業(yè)、叫什么名稱，只要符合注冊會計機構的設立標準，就應依法批準設立。這種管理方式，有利于中介服務機構向規(guī)�；�、多元化發(fā)展，為注冊會計師行業(yè)提供了開放、公平競爭的環(huán)境。

　　執(zhí)業(yè)的管理：中國注冊會計師協(xié)會依法對注冊會計機構的執(zhí)業(yè)質量和執(zhí)業(yè)行為進行監(jiān)督和管理，要進行不定期的抽查和定期的審查，對違反執(zhí)業(yè)準則的個人和機構給以處罰。